Suche nach Auswegen aus dem Chaos

Betrachtet man die gegenwärtige Situation der staatlichen Verbote und Erlaubnisse zum Thema Glücksspiel, dann kommt man aus dem Kopfschütteln nicht heraus. Die Lage ist durch Widersprüchlichkeiten und Inkonsequenzen bestimmt.

Wer auf Pferderennen wetten will, kann dies legal tun. Versucht er es dagegen mit Wetten auf Hunderennen, begibt er sich schon in den Bereich der Illegalität. Nach dem bestehenden Glücksspielstaatsvertrag sind Wetten auf sportliche Ereignisse, wie zum Beispiel Fußball-Bundesligaspiele, nur im Rahmen der staatlichen Wette Oddset möglich. Wer unabhängig davon auf sportliche Ergebnisse Wetten abschließen will, macht sich eigentlich sogar nach § 285 StGB strafbar. Auch die Veranstaltung illegalen Glücksspiels – und dazu zählen auch Sportwetten – ist eine strafbare Handlung nach § 284 StGB, wird aber nicht wirklich verfolgt. Das Unternehmen Tipiko mit Sitz in Malta unterhält zum Beispiel in Deutschland  rund 300 Filialen. Kein Staatsanwalt schreitet ein. Andere Wettbüros in Hannover wurden geschlossen. Die Handhabung des Verbotes der Sportwetten war zwischen den Ländern widersprüchlich und sogar innerhalb der Länder nicht einheitlich.

Die Scheinheiligkeit der bisherigen Argumente für den Glückspielstaatsvertrag - Suchtprävention und Jugendschutz - wird besonders in den tatsächlichen Spielsucht-Statistiken deutlich: 69% der pathologischen Spieler  leben Ihre Spielsucht an Glückspielautomaten aus - und ausgerechnet die sind vom Glücksspielstaatsvertrag ausgenommen. Auf Platz 2 folgen mit 11,4% die Automaten in den Casinos als Hauptursache für das Suchtverhalten, und Lotto „6 aus 49“ belegt mit gerade mal 0,5% lediglich Platz 8 der Statistik (Becker, T.: „Glücksspielsucht in Deutschland“, Frankfurt 2009). Seit 2005 ist die Zahl der Spielautomaten in Deutschland um ein Viertel gestiegen. Der Umsatz liegt jetzt bei 3,4 Mrd. Euro im Jahr (Freitag vom 17.2.11).

Gleichwohl wurde im bestehenden Staatsvertrag vereinbart, die Lottoannahmestellen zu reduzieren, was in Niedersachsen auch tatsächlich geschehen ist, und zwar mit dem absurden Ergebnis, dass die Betreiber kleiner Geschäfte, die ihren Lebensunterhalt mit dem Verkauf von Süßigkeiten, Tabakwaren und Zeitungen verdienen, auf das Zusatzgeschäft Toto und Lotto verzichten mussten und dadurch in wirtschaftliche Schwierigkeiten gerieten. Ist aber die Rentnerin, die wöchentlich ihren Lottoschein ausfüllt, spielsüchtig?

Das Ganze wird noch absurder, wenn man einen Blick darauf wirft, was im Internet stattfindet. Alles, was nach dem Glücksspielstaatsvertrag nämlich verboten ist, findet im Internet sanktionslos statt. Dorthin kann jeder ausweichen und nach Belieben spielen und auch unbegrenzt Geld einsetzen, weil die Internetanbieter im Ausland sitzen. Für diese Spiele nimmt der Staat nicht einmal Steuern ein.

Zu den Inkonsequenzen der gegenwärtigen Regelung gehört auch, dass das Wetten auf zukünftige Ereignisse, soweit es sich auf die Entwicklung der Börsenkurse bezieht, durch keinen Staatsvertrag und durch kein Gesetz erfasst wird. Dabei findet dieses tagtäglich durch so genannte Derivate statt und hat nicht nur ein beträchtliches Suchtpotential. Dass in diesem Bereich  die abgeschlossenen Wetten auf zukünftige Kurse  sogar volkswirtschaftlich zu erheblichen Instabilitäten führen, wurde in der jüngsten Finanzkrise hinlänglich bekannt.

Die Forschungsstelle Glückspiel an der  Universität Hohenheim geht bei ihren Untersuchungen übrigens auch auf das Thema "Glückspiel an der Börse" und sog. riskante Börsenspekulationen ein, die nach ihrer Spielsucht-Studie nicht nur in Einzelfällen pathologischen Charakter haben kann.

Der Europäische Gerichtshof hat nun mit seinen aktuellen Entscheidungen auch an einem Teil dieser Widersprüchlichkeiten eingehakt. Es könne doch nicht sein, dass der Staat mit den eigenen Glücksspielen Werbung betreibt und andererseits das Ziel verfolgen will, zur Bekämpfung der Spielsucht Glücksspiele zu reduzieren. Die Luxemburger Richter haben auch nicht verstanden, warum Pferdewetten und Automatenglückspiel erlaubt sind, Sportwetten aber nicht. Die deutsche Regelung begrenze nicht die Glücksspiele „in systematischer und kohärenter Weise“, heißt es in der Urteilsbegründung.

Nun kann der Europäische Gerichtshof deutsche Regelungen nicht einfach aufheben, wohl aber Auslegungsorientierungen geben, was zur Folge hat, dass der Glücksspielstaatsvertrag in der bestehenden Form nicht mehr aufrecht erhalten werden kann.

Um aus dem gegenwärtigen Dilemma herauszukommen, sind zunächst zwei Möglichkeiten denkbar: Die eine Möglichkeit wäre die, die am Gemeinwohl orientierten Ziele, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spiel zu vermeiden und Spielsucht zu bekämpfen, konsequent umzusetzen. Dann müsste der Staat auch Pferdewetten und das Automatenspiel verbieten oder staatlich lizenzieren und auf diese Weise begrenzen. In diese Richtung geht der Entschließungstag der Fraktion die Grünen (Drucksache 16-2873) im Niedersächsischen Landtag. In die entgegengesetzte Richtung will die FDP. Sie will den Bereich liberalisieren und damit privaten Glücksspielanbietern den Zugang zum Markt eröffnen. Gesundheitsminister Rösler hat sich jetzt dafür ausgesprochen, den Automatenbetreibern neue Wege zu den Umsätzen mit Hilfe einer Chip-Karte zu erschließen, mit der der Tagesumsatz pro Spieler auf 200 Euro begrenzt wird (Tagesschau.de vom 16.2.11). Damit will er die Akzeptanz für Spielautomaten erhöhen.

Die Ministerpräsidenten der Länder haben auf ihrer Sitzung am 22.10.2010 in Magdeburg noch nicht endgültig entschieden, in welche Richtung der neue Glücksspiel-Staatsvertrag geändert werden soll. Es wurde eine Arbeitsgruppe eingesetzt, die bis zum 15.12.2010 Vorschläge unterbreiten sollte. Die Entscheidung wurde aber abermals bis März 2011 vertagt.

In der Diskussion ist auch eine teilweise Liberalisierung der Sportwetten. Andrerseits sollen nach den Worten des Ministerpräsidenten Böhmer aus Sachsen-Anhalt aber auch für das gewerbliche Automatenspiel neue Regelungen gefunden werden.

Nach dem gegenwärtigen Diskussionstand scheint es unstrittig, dass das geltende Monopol für Toto und Lotto aufrecht erhalten bleiben soll. Dies ist auch wichtig, weil zahlreiche soziale Projekte und zum Beispiel  auch der Breitensport aus Lottomitteln gefördert werden. Würde man in diesem Bereich eine private Konkurrenz zulassen, würde sich der Lottoumsatz verringern und damit auch die Anteile für die sozialen Einrichtungen. Der gleiche Effekt kann aber auch eintreten, wenn man jegliche Werbung für Lotto verbieten würde, weil auch dann erfahrungsgemäß der Umsatz zurückgeht.

Gegen reine Verbotslösungen sprechen die Erfahrungen, dass diejenigen, die spielen wollen, dann noch stärker als bisher ins Internet ausweichen würden.

Natürlich hängen die gegenwärtig diskutierten Lösungsvorschläge auch mit weltanschaulichen Grundpositionen zu dem Thema zusammen. Der christlich-konservative Ansatz steht eher in der mittelalterlichen Tradition, in der Glückspiel als „Gotteslästerung“ und „Teufelswerk“ bewertet wurde, der liberale Ansatz beruft sich auf die Aufklärung („...der Mensch spielt nur, wo er in voller Bedeutung des Worts Mensch ist, und er ist nur da ganz Mensch, wo er spielt.“ – Friedrich Schiller ).

Vom spielerischen Umgang mit der Materie ist der Mensch schon immer fasziniert gewesen; es lag auch in den Anfängen zivilisierteren Denkens grundsätzlich im Wesen des Menschen, spielen zu wollen. Hiervon zeugen zahlreiche Motive in Frankreich gefundener Höhlenzeichnungen und Tonmalereien.

Der niederländischen Kulturanthropologe Johan Huizinga schreibt in seinem Hauptwerk „Homo ludens“ über das „Gefühl der Spannung und Freude und einem Bewusstsein des ‚Andersseins‘ als das ‚gewöhnliche Leben‘.“ Das Gefühl der Spannung finden wir auch beim Angler, der spielerisch mit der Natur umgeht und darauf hofft, das Glück zu haben, einen kapitalen Fisch zu fangen. Und wenn die Jagd nicht mehr dem Nahrungserwerb dient und   zum Hobby wird, dann finden wir auch hier die spielerischen Merkmale wieder. Die „Spielsucht“, die durchaus krankhafte Züge annehmen kann, ist deshalb nichts anderes als die maßlose Übertreibung eines menschlichen Grundbedürfnisses – so wie der Alkoholismus die maßlose Übertreibung des Alkoholkonsums als Genuss ist.

Wenn man sich  vergegenwärtigt, dass das Spielen - auch mit dem Bedürfnis die Spannung durch den Einsatz von Geld zu erhöhen – aus dem menschlichen Leben nicht verdrängen werden kann, dann wird man zur aktuellen Problematik einen eher differenzierten Ansatz verfolgen, der folgende Ziele verfolgen sollte:

1. Die Regelungen für Toto und Lotto sollten aus dem allgemeinen Glücksspielstaatsvertrag herausgenommen und gesondert geregelt werden, am besten durch einen eigenen Staatsvertrag, der diesen gewichtigen Bereich mit einem Milliardenumsatz  weiterhin dem Staat vorbehält. Übrigens: Auch der Bau der chinesischen Mauer wurde u.a. mit einem staatlichen Glücksspiel finanziert, das „Keno“ hieß.
2. Die Ausbreitung der Glücksspielsucht („pathologisches Spielen“) sollte wirksam dort bekämpft werden, wo sie überwiegend stattfindet, also beim Automatenspiel. Da das Automatenspiel aber gegenwärtig im Rahmen der Gewerbeordnung durch Bundesrecht geregelt ist, müsste hier eine Änderung der Gewerbeordnung herbeigeführt werden oder durch eine Bundesratsinitiative eine Länderzuständigkeit herbei geführt werden, die dann wegen der notwendigen Einheitlichkeit nur durch eine Regelung in einem Staatsvertrag beordnet werden könnte.Nach dieser neu einzuführenden bundeseinheitlichen Regelung müsste dann das Aufstellen von Geldspielautomaten staatlich konzessioniert und damit begrenzt werden. Schon jetzt können die in den Städten sich immer mehr ausweitenden Spielhöllen mit Geldspielautomaten durch eine Erhöhung der Vergnügungssteuer, deren Sätze die Kommune festsetzt, begrenzt werden. Die staatliche Lizenzierung würde aber weiter gehen und wäre auch konsequenter. 
   Es ist technisch möglich Spielautomaten so zu strukturieren, dass die hohe Ereignisfrequenz, die für die Spielsucht charakteristisch ist,  begrenzt und die Höhe der Spieleinsätze innerhalb einer bestimmten Zeit reguliert wird, was u.a. im „Hohenheimer Konzept zur Regulierung des Glücksspielsektors“ der Universität Hohenheim vorgeschlagen wird. Diese technischen Begrenzungen könnten durch Gesetz oder als Auflage der Konzession vorgeschrieben werden.
3. Im Bereich der Sportwetten lässt sich die bisherige Linie nicht aufrechterhalten. Die staatliche Wette  Oddset hat an Umsatz verloren (von 500. Mio. €  auf gegenwärtig 185 Mio. €) und hält gegenwärtig nur noch einen Marktanteil von drei bis fünf Prozent.  Der ganze Rest geht an ausländische Anbieter.
   Der Generaldirektor des Deutschen Olympischen Sportbundes (DOSB) Michael Vesper hat deshalb jetzt in einem Interview mit der FR sich dafür ausgesprochen, Sportwetten  unter strengen staatlichen Auflagen auch durch Lizenzträger anbieten zu lassen. Wörtlich. „So kann man den illegalen Wettmarkt kanalisieren und zugleich die Lotterieerträge als die wichtigste Finanzierungsquelle, die der Breitensport überhaupt hat, erhalten." Die  Entkriminalisierung ist deshalb der bessere Weg, zumal das Suchtpotenzial in diesem Bereich auch deutlich geringer ist.
   Entscheidend für die Spielsucht ist die Häufigkeit der Spielanreize in kürzester Zeit. Kein wirklicher Spielsüchtiger wird auf das nächste Bundesligaspiel warten, wenn derartige Sportereignisse nur ein bis zweimal in der Woche stattfinden. Für diesen Bereich ist es deshalb sinnvoller, eine Begrenzung durch Steuern herbeizuführen, statt mit Verboten zu arbeiten. Auch in anderen Bereichen geht der Staat ja so vor: Rauchen ist ungesund, nicht nur für den eigenen Körper sondern auch für die Mitmenschen. Aus diesem Grund wird das Rauchen örtlich begrenzt und mit einer Tabaksteuer belegt. Verbote lassen sich in diesen Bereichen letztlich nicht umsetzen, was aus dem Scheitern der Prohibition in den USA hinsichtlich des Alkoholkonsums hinlänglich bekannt ist. Die Folge ist im Übrigen nur, dass neue Zweige der Kriminalität hervorgebracht werden.
   In Europa setzt sich hinsichtlich der Sportwetten und bei bestimmten Spielen (wie z.B. bei Poker) immer mehr das so genannte Lizenzmodell durch, was private Anbieter aus der illegalen Grauzone herausholt und legalisiert. Die Anbieter müssen dann Auflagen erfüllen und neben den allgemeinen Steuern auch nicht unbeträchtliche Lizenzgebühren zahlen. Solche Lizenzmodelle gibt es in Frankreich, Österreich (“win2day“), Schweden („svenska spel“) oder z. B. Italien.
4. Das Spiel Poker findet immer mehr Verbreitung, auch und vor allem im Internet. Es wird allgemein noch als Glücksspiel eingestuft. In den Niederlanden ist im Sommer 2010 aber von einem Gericht in Den Haag entschieden worden, dass Poker kein Glücksspiel, sondern ein Geschicklichkeitsspiel (wie Bridge oder Schach) sei. Das Gericht ließ sich von dem Sachverständigen Prof. van der Genugten (Universität Tilburg) anhand der Wahrscheinlichkeitstheorie davon überzeugen. In Folge dieses Urteils wurde ein Angeklagter, der wegen des Veranstaltens eines Pokerturniers angeklagt war, freigesprochen. In Deutschland gilt übrigens Skat als Geschicklichkeitsspiel, was die Abgrenzungsproblematik zwischen Glücks- und Geschicklichkeitsspiel verdeutlicht.
   Die vorherrschwende Meinung, dass Poker ein Glücksspiel sei, basiert in Deutschland auf einem Urteil des 1.Strafsenats des Reichsgerichts von 1906. Da sich dieses Spiel seitdem aber deutlich verändert hat, sollte hier im Sinne einer einheitlichen europäischen Linie eine unabhängige wissenschaftlich begründete Einschätzung stattfinden, in der die Momente Glück und Können, die unzweifelhaft das Spiel zusammen bestimmen,  angemessen gewichtet werden. Zu prüfen ist dann, ob das Spiel nicht einer besonderen Behandlung bedarf und ob nicht z.B. zwischen Turnier-Poker um Spielgeld mit einem festen Geldeinsatz zu Beginn des Spiels (buy-in) und dem  Spiel mit direkten Geldeinsätzen (cash-game) zu differenzieren ist.
5. Problematisch bleibt das vorhandene Angebot an echten Glücksspielen, bei denen nämlich nur der Zufall entscheidet,  wie Roulette, Black Jack oder Bingo im Internet. Aber auch hier gilt: Solange dieser Bereich illegal bleibt, besteht keine Möglichkeit, hier begrenzend einzuwirken. Ein Lizenzmodell hätte den Vorteil, dass die Lizenzträger Auflagen erfüllen müssten. Dies betrifft z.B. den Jugendschutz. Der Konzessionsträger kann verpflichtet werden, die Altersangaben der Spieler streng zu kontrollieren. Technisch ist es auch möglich, die Höhe der Einsätze oder die Steigerung der Einsätze in kurzer Zeit durch Sperren auf der Home-Page des Anbieters zu begrenzen. Die Spieler wären dann gehindert kurzfristig oder übermäßig hohe Einsatzbeträge über ihre Kreditkarte nachzuladen, um weiter spielen zu können. So könnten Maßnahmen gegen die Spielsucht durchgesetzt werden, die bei einem Verbot gar nicht umsetzbar wären, weil der Spielsüchtige dann sofort auf die illegale internationale Seite ausweichen würde. Die bestehenden Lizenzmodelle (z.B. in Frankreich) sind „nationalisiert“: Dies bedeutet dass ein Spieler aus Frankreich, der sich auf der internationalen  Seite anmeldet, automatisch auf die nationalisierte und damit nach nationalem Recht legale Seite des Anbieters umgeleitet wird.
6. Die Fraktion DIE LINKE im Niedersächsischen Landtag hatte darüber hinaus schon 2008 den Vorschlag unterbreitet, für diesen Bereich, der sich nicht wirksam verbieten lässt, eine Werbesteuer einzuführen. Dies ist steuersystematisch möglich. Eine allgemeine Werbesteuer gibt es bereits in Österreich. Sie ließe sich so einführen, dass Werbung für nicht verbotene Glücksspiele deutlich besteuert wird, um diesen Bereich einzugrenzen. Gleichzeitig fände eine effektive Gewinnabschöpfung der ausländischen Anbieter statt, weil diese sich der deutschen Steuerpflicht durch den Wohnsitz im Ausland immer entziehen können, nie aber der Werbesteuer, weil die Werbung naturgemäß im Inland stattfinden muss, wenn  Kunden erreichet werden sollen.
7. Um die Spielsucht zu bekämpfen, sind staatliche Hilfen gefordert. Suchtprävention, Aufklärung und Suchtforschung  sind zu fördern. Dies gilt nicht nur für das pathologische Spielen, sondern auch für andere Süchte, und zwar für stoffgebundene Süchte (Alkohol, Zigaretten, Marihuana und harte Drogen) ebenso wie für stoffungebundene Süchte wie Kaufsucht, Internetsucht und natürlich auch Spielsucht.
8. Die gesamte Problematik hat auch eine europäische Dimension. Man wird nicht ausschließen können, dass Menschen im Internet auf Seiten spielen, deren Anbieter irgendwo im Pazifik liegt. Da aber dort viele Unsicherheiten bestehen, werden die  meisten Spieler die damit verbundenen Risiken nicht eingehen. Wenn jedoch die Anbieter aus einem Land der EU kommen, dann sollte schon eine europaweit einheitliche Regelung gefunden werden, um zu verhindern, dass z.B. von England aus eine Konkurrenz mit den Zahlen aus den Ziehungen des Deutschen Lottoblocks betrieben wird („Tipp24.com“), die mit dem Wettbewerbsvorteil agieren kann, sich den  in  Deutschland gültigen Steuern entziehen zu können. Nicht nur hierzu ist  eine europarechtlich normierte Vereinheitlichung des Steuerrechts dringlich.
9. Im Rahmen der ohnehin notwendigen Regulierung der Finanzmärkte sollten spekulative Geschäfte wie Leerverkäufe, der Handel mit Derivaten, Optionen  mit „Hebelwirkung“ und  vergleichbare Geschäfte  mindestens begrenzt werden. Auch hier hätte  eine Steuer wie z.B. die viel diskutierte Tobin-Steuer nicht nur eine hemmende und damit die Märkte stabilisierende Wirkung. Sie würde auch die Gewinnsucht der am Computer sitzenden Börsenspekulanten einschränken und die in diesem Bereich Spielenden vor sich selbst schützen.